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深圳高新区体制考察与借鉴
时间:2013-07-15       

  2010年11月,经国务院批准,宜昌高新技术产业园区升级为国家级高新技术产业开发区。为完善高新区管理体制机制,加快促进宜昌高新技术产业开发区的发展,今年初,按照宜昌市委市政府安排,宜昌市委编办、宜昌高新区管委会组成联合考察组,对深圳高新区管理体制和运行机制进行了学习考察。考察组先后听取了深圳高新区基本情况介绍,参观了深圳高新区发展现状,与深圳市有关部门进行了深入座谈。所见所闻,让人耳目一新。深圳高新区运行模式、实践效果令人赞叹,其经验值得我们学习和借鉴。

  一、运转模式

  深圳高新区成立于1996年。10多年来,他们坚持创新驱动,拓宽思路,大胆探索,形成了一套科学高效的发展模式。体制机制大变革带来产业城市大发展。

  (一)一区多园格局。1996年,国家科技部批准在深圳市南山区深圳湾设立深圳高新区,确定其控制面积仅为11.5平方公里。为拓展开发空间,深圳市委市政府解放思想,打破行政区划界限,将高新区范围延伸到宝安、龙岗2个行政区和光明、坪山、龙华、大鹏4个新区,形成了“一区多园”格局。2009年,深圳市出台《高新技术产业园区发展专项规划(2009-2015年)》,明确高新区规划面积为185.6平方公里,包括深圳湾、留仙洞、大学城、福永北至沙井南、光明、石岩、观澜、龙华、坂雪岗、宝龙、碧岭、坪山、葵涌、大鹏14个园区。根据功能区分,将14个园区划为三类。一是重点发展区,即深圳湾、留仙洞、大学城、坂雪岗、光明、观澜、宝龙、坪山8个园区。二是改造提升区,即石岩、龙华、福永北至沙井南3个园区。三是控制整备区,即碧岭、葵涌、大鹏3个园区。按照管理关系,又将14个园区划为直管区和共管区。深圳湾、留仙洞、大学城和坝光4个园区由高新区直管,其余10个园区由高新区与所在区政府共管。

  (二)三级管理体制。针对高新区跨区域的特点,深圳市加大统筹力度,对14个园区实行统一规划、统一管理,建立了协调运转的三级管理体系。一是领导决策层。即高新区建设领导小组,由市政府主要领导和有关部门负责人组成,负责高新区宏观决策、政策制定、产业规划和用地审批,协调解决开发建设中的重大问题。二是行政管理层。即高新区管委会,为市政府派出机构,负责落实领导小组重大决策和部署,编制高新区总体规划和产业规划,组织或指导各园区基础设施建设,负责园区招商和项目审批。三是服务层。即根据产业发展需要,设置的各类公共服务机构,包括融资平台、孵化中心、软件中心、云计算中心等,主要为入驻企业提供专业性服务。

  (三)共建共享机制。14个园区的开发,采取因地制宜,多条腿走路。4个直管区的基础设施、公共项目建设,以市一级投入为主导。10个共管区的硬件建设,由市区两级共同投入。深圳高新区职能定位很明确,就是产业和新城开发,建成一片交一片,不负责新城后续管理。目前,深圳湾、大学城、留仙洞片区已形成产业新区、生态新城,全部交由南山区管理。深圳高新区没有设立财政部门,没有一级国库。新区建成后,财税收益由市区两级按比例分成。

  (四)主辅分离路径。在开发过程中,深圳高新区管委会主要是抓投资、抓项目、抓产业,所有社会管理事务都由各园区所在地方政府负责。主辅分离,使高新区管委会轻装上阵,集中精力谋发展。管委会抓发展也自有套路,不是事无巨细,一统到底;而是抓重点、弹钢琴,以重点突破带动全局发展。其基本做法可概括为三句话,即“点控制、块管理、面协调”。所谓点控制,就是以培育产业为重点,既注重项目引进,又注重项目质量把关,确保引进一个项目带动一片产业。所谓块管理,就是对“一区多园”实行分块分类管理。根据产业布局,将高新区地理空间划分为几个相对独立的区域,实行分类指导,推动产业聚集。所谓面协调,就是高新区管委会与市政府各部门定期召开联席会议,就重大问题进行沟通,使各部门各司其职,服务落户企业发展。

  二、实践效果

  (一)实现了高新引领。深圳高新区致力于建设政府主导下的以市场为导向、产业化为目的、企业为主体、人才为核心、公共研发体系为平台,辐射周边、拓展海内外、官产学研资介相结合的区域创新体系,出台吸引国际、国内500强企业来深设立区域总部或国际总部的奖励政策,出台新一代通信、新能源、生命科学、高端汽车、新材料等重点领域核心技术研发和产业化的财政支持政策,吸纳创新要素在园区集合和流动,形成了一批高科技创新簇群。目前,高新区汇集了国内外53所院校,设立了42所高校深圳研究院,建立了境内外16所高校产学研基地,引进了31个国家和地区的45个科技商务机构;拥有研发机构171个、科技企业孵化器10家,科技研发人员超过18万人。2011年,实现高新技术产业产值1578.8亿元,占工业经济总量的58%。涌现了一批产值过十亿、过百亿的企业和境内外上市公司。许多产业、企业成为全国同行业龙头。

  (二)催生了产业集群。深圳高新区着眼于产业高端化、集群化,制定出台战略性新兴产业规划政策体系,启动建设了12个战略性新兴产业基地和11个产业集聚区。目前,高新区已形成通讯、IT、软件、医药、新材料、光机电一体化、新能源、文化创意8个高端制造业产业集群,证券、投融资、会展3个高端服务业产业集群。拥有国家级高新技术企业540家。PCT国际专利申请量居全国第一,人均GDP居全国第一,单位面积产出率居全国第一,上市公司拥有量居全国第一,万元GDP能耗全国最低。

  (三)推动了产城共进。深圳高新区坚持人文生态、产业生态、环境生态“三态融合”,园区、校区和社区“三区融合”,同步推进新区基础设施、公共项目、落户企业建设。政府先后投资数百亿元,建成了先进完善的基础设施、配套设施、服务设施、创新平台等,极大地提升了园区城市功能,推动了产业与城市互融共进。2012年,深圳高新区建成区面积达到186平方公里,实现工业总产值4800亿元,实现税收280亿元,直接地税600亿元。工业总产值、税收每年都以2位数速度增长。

  三、借鉴建议

  深圳归来看宜昌,宜昌高新区与深圳高新区相比,有相似之处,覆盖范围大都跨越了行政区域,都是“一区多园”。不同特点在于,深圳高新区多为国有土地,征地拆迁任务较小;而宜昌高新区多为集体土地,征地拆迁任务繁重。结合宜昌实际,我们认为,推动高新区加快发展,必须突出“统筹”二字,对各个园区实行统一规划,统筹管理。着力构建责权利划分明晰、人财物配置合理、运转高效的园区管理新模式,促进开发建设快速高效、产业城市融合发展。

  (一)理顺管理体制。一是整合机构设置。如将高新区管委会和开发区管委会合署办公,两块牌子、一套班子,履行“一区六园”开发职能。二是弱化社会管理职能。将高新区目前承担的社会事务按属地管理原则,全部交还给所地政府管理。三是划分不同功能区。如提升区、直管区、共管区、托管区等等。直管区和托管区由高新区全面负责其开发建设。共管区,由市及属地政府共同投资开发。提升区今后发展方向是产业转型、提高城市化水平。

  (二)整合行政资源。一是整合市直与高新区招商力量。可考虑将市招商局与高新区招商局合署办公,一套班子、两块牌子。市招商局为市政府直属事业单位性质不变,保留其主管全市招商引资工作职能。二是整合高新区与所在行政区行政力量。设立园区建设管理办公室,与区政府合署办公,代表高新区负责园区经济发展事务的管理与协调。今后,高新区管委会只负责园区产业规划和招商引资工作,园区基础设施、项目建设、社会事务全部交由所在区政府管理。

  (三)完善托管模式。主要是理顺园区托管体制。先将托管区以外的村镇成建制划归托管区政府管理。然后再对该托管区实行高新区、托管区所属政府双重管理体制,以高新区管理为主。设立托管园区管理办公室与托管区政府合署办公,两块牌子、一套班子。按照社会事务属地管理原则,设立托管区所属政府为托管园区协调服务办公室,具体负责托管园区征地拆迁、土地报批、社会管理等协调服务工作。

  (四)夯实融资平台。采取资产划转等措施,不断充实高新区投资开发公司资本金,增强其融资能力。高新区投资开发公司主要负责直管园区基本建设融资。可考虑成立高新区投资开发公司共管区分公司,主要负责共管园区的基本建设融资。这样,今后共管区的征地拆迁及基础设施建设投入,由所在区政府(园区办)负责。

  (五)健全共享机制。一是调整财税征管机制。如对直管和托管园区税收,按照“市级征收、收入调库、财力结算”的方式征管。二是合理调整财税分配体制。可考虑按相应的时间结点的财政结算数为基数,将直管区新增财政收入全部返还给高新区,用于园区基础设施建设。对托管区域原所在地政府在托管区域内的企业,维持原财税体制不变。新办企业税收及附加的30%由所在地政府分享不变。所在地政府分享财政收入用于托管园区基础设施建设的期限为5年,5年后所分享财政收入全额返还给所在地政府。共管区的新增财政收入全部返还给所在地政府,用于园区基础设施和项目建设。三是完善土地开发经营机制。积极探索适应发展新要求的城区土地储备开发模式。如成立市土地储备中心高新区分中心,在高新区管委会、市土地储备中心双重领导下,行使土地储备与融资职能。授权高新区投融资平台公司进行土地一级开发,土地收益用于园区建设投入。直管园区的土地出让收入全部入库高新区。共管园区范围内的土地出让收入全部入库所在地政府。四是完善统计管理。高新区所有经济发展指标统计,由市统计局制定相应工作流程和具体操作办法,委托高新区进行统计管理。托管园区内的所有经济社会发展指标纳入所在地政府统计不变。

  (六)扩大审批权限。对园区所有涉及发改、商务、国土、规划、建设、环保、安监、房产、工商、质监等市级可以办结的审批事项,能够在高新区范围内完成的,由各有关部门采取委托授权或进园审批等方式,将审批权延伸至高新区,做到“办事方便快捷,审批不出园区”。

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