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推进新型城镇化的调查与建议
时间:2013-07-15       

  最近,按照市委编委领导安排,市编办、市农办、市住建委组成联合调研组,对枝城、安福寺、鸦鹊岭三镇新型城镇化建设进行了专题调研。调研组先后听取了三镇基本情况介绍,参观了三镇工业园区、农业产业化基地和新型社区建设,与三镇党委、政府和所在市、区有关部门进行了深入座谈。总体来看,三镇城镇化建设各具特色、亮点纷呈,但也存在不少制约发展的共性问题。

  一、主要做法

  近年来,三镇坚持以统筹城乡发展为抓手,立足规划引领、产业支撑、基础先行、保障配套,大力推进新型城镇化建设,形成了一套科学高效的发展模式,有力地推动了城乡一体化发展。

  (一)突出规划引领。立足区位特点、产业特色和城镇功能布局,先后编制完成了城乡总体规划和镇村详细规划。枝城镇立足建设全国重要的化工建材工业基地和湖北省化工建材工业城,将产业发展与城镇发展有效对接,高起点规划商贸区、文化区、生活区、民营区、工业区、城郊农业区,形成了“中心城区+4个城镇社区+4个中心村,辐射24个居民点”以城带乡发展格局。鸦鹊岭镇强化与市区规划对接,将镇域规划融入新区组团规划,着眼打造宜昌经济大外环,围绕一点(中心集镇)四线(小鸦路、汉宜路、鸦来路、梅黄路)规划城镇功能布局,拓宽城镇骨架,集镇规划面积由3.5平方公里扩大到11平方公里。

  (二)夯实产业支撑。把加快产业建设作为统筹城乡发展的重要引擎,依托产业园区,推动产业集聚,实现了产业发展和城镇建设互融共进。近几年,枝城镇强力推进招商引资,先后引进工业项目50多个、资金80余亿元,兴发、宜化、华新水泥、东阳光等一批知名企业落户园区,形成了化工建材园区、高新技术示范园区、枝城港物流园区、洋溪能源产业园区和九道河观光农业带、黎家坪生态产业带“四区两带”产业发展格局。安福寺镇以农产品加工为主导,打造食品加工专业园区,落户企业33家,其中规模企业28家,形成了水果、蔬菜、水产、休闲食品、饮品、配套产业六大产业集聚区,2012年实现规模工业总产值41.9亿元。

  (三)坚持基础先行。以基础设施建设为先导,统筹推进城镇化建设。枝城镇把企业项目、配套服务、基础设施一线穿珠,先后筹措资金2亿多元,建成标准街道19条、31公里,建成区面积由3.8平方公里扩展到7.3平方公里,城镇化率达到51%。安福寺镇以园区建设为抓手,整合资源,先后投入14.5亿元,建成“四纵四横”主干道路网和完备的供水、供电、供气等基础设施,城市功能进一步完善。鸦鹊岭镇开展新型农村社区建设试点,实施村级道路硬化工程,加快镇级交通骨干网升级改造,集镇内部实现了半小时交通圈,村镇道路硬化率、自来水供给率、网络覆盖率、公汽通车率实现100%。极大地提升了城镇综合承载力。

  (四)完善配套保障。立足提升公共服务能力,完善城镇化保障体系。鸦鹊岭镇建立教育投入保障机制,适龄儿童、中小学在校生巩固率达100%;依托国家各项惠农政策,健全社会保障体系,实现了城乡居民统筹养老保险和新型合作医疗的全覆盖。安福寺镇坚持以农业产业化促城镇化,通过大力发展龙头企业,每年新增就业岗位接收转移农村劳动力1400多人。实现了“就业不离家、进厂不进城、转移不离土,就地市民化”。

  二、瓶颈障碍

  (一)建设资金短缺。一是财政体制不顺。三镇财政由市、区直管,镇政府调控手段和能力较弱。二是可用财力不足。三镇城镇化建设主要依靠上级政府投入,由于镇级财力有限,市、区投入不足,特别对一些重点建设项目投入不足,基础设施建设明显滞后。三是投融资方式单一。由于投资主体单一,又缺少必要的投融资平台,城镇建设普遍存在筹资难、投入难。

  (二)配套政策滞后。城镇化核心是人的城镇化。近年来,三镇通过加大基础设施建设和改善公共服务,增强城镇辐射带动和承载能力,但由于城乡二元分割户籍制度制约,农民在市场准入、税费征收、子女就学等方面享受不到优惠待遇,导致农民城镇化成本增加。据调查,目前仅与户籍挂钩的相关制度就多达20多项,涉及就业、教育、社会保障、医疗卫生、计划生育以及义务兵退役安置等多个方面。相关配套政策滞后,不仅制约了农业人口转移,而且还阻碍了城镇化内需潜力的释放。

  (三)土地约束明显。随着城镇化建设的加快,土地供需矛盾突出,可用土地指标不足。由于受“农保地”政策限制,即使有资金投入,往往由于没有土地指标、发展空间狭小而难以及时开发。如枝城镇受用地指标限制,一些重点项目建设不能如期开工,严重制约了城镇化扩容提速。

  (四)人才资源缺乏。专业技术人才缺乏,特别是城镇建设管理、规划、经贸、金融、信息技术等专业人才紧缺,成为制约城镇化发展的突出问题。如三镇城建分局既要负责村镇规划编制、项目审批,又要负责征地拆迁和项目建设管理,不仅懂规划的专业技术人员少,而且力量薄弱,规划管理难以深入,乡村乱搭乱建现象严重。

  (五)管理体制不顺。一是条块关系不顺。目前,镇级机构大致分为四类:第一类为市、区设在镇的事业单位,如中小学、卫生院、财政所、水利站、林业站、土管所等;第二类为镇直属单位,如农业服务中心、文化服务中心等;第三类是垂直管理部门派驻机构或按区域设置的机构,如派出所、工商所、税务所、法庭等;第四类是金融机构和邮政、电信等行业所属企业。机构职能“条块分割,条强块弱”,严重削弱了镇政府功能。二是管理权限缺失。在管理职能上,由于缺乏审批权,镇一级建设项目,不论大小,都需报上级相关职能部门审批。一个项目从申报到开工建设,审批环节多、周期长。三是机构职责不健全。特别是公益服务和公共事务管理机构不健全,职能缺失,成为制约城镇化发展的一个重要因素。

  三、对策建议

  结合枝城、安福寺、鸦鹊岭三镇实践,我们认为,加快新型城镇化建设,应坚持上下结合,统筹推进,突出体制机制创新,充分发挥乡镇在城镇化建设中的主体作用。具体思路是:重心下移,简政放权。对市委确定的市级统筹城乡发展试点镇,建议参照中央和省关于经济发达镇行政体制改革试点工作相关政策,先行先试。

  (一)健全规划体系。一是健全规划管理机构。建议设立镇规划建设分局,为县(市、区)住建局派驻副科级机构,实行县(市、区)镇共管体制。二是合理划分规划管理职能。在坚持规划集中统一管理的前提下,合理划分住建局与规划建设分局管理职责,适度下放审批权限。三是加强规划队伍建设。适当增加规划建设分局人员编制,调整充实规划工作力量和专业人才,确保规划建设工作适应新型城镇化建设需要。

  (二)建立共建机制。一是完善财政管理体制。建议将试点镇财政所下放镇管理。按照事权与财权相匹配的原则,合理调整县(市、区)镇两级财力分配比例,强化镇级调控能力。二是调整规费收入分配体制。建议对试点镇土地出让金净收益留成部分及土地开发、整理、复垦产生的净收入全额返还给镇。对征收的城镇基础设施配套费和其他规费,除按规定上缴以外,全部留镇使用,增强镇级统筹发展能力。三是设立发展专项资金。建议市、县(市、区)两级政府每年统筹安排一定数量的财政资金,专项用于扶持试点镇重点项目和基础设施建设。四是强化政策支持。建议县(市、区)政府在税收分成、转移支付以及各类财政资金安排等方面向试点镇倾斜。对试点镇产业和基础设施、社会公益项目优先安排。对县(市、区)政府争取到的重大建设项目,优先考虑落户试点镇。

  (三)创新投融资机制。一是加快试点镇投融资平台建设。建议组建试点镇城市建设投资公司,授权试点镇整合土地、市政设施等公共资源,采取BT、BOT等方式,多渠道筹措城镇建设资金。二是建立多元化投融资机制。建议放宽城镇基础设施建设和经营市场准入限制,发挥政府性资金的引导作用,积极鼓励和引导社会资金、民间资金、外来资金参与城镇建设经营。三是加大信贷支持。建议采取奖励、贴息、补助等多种措施,鼓励金融机构、融资担保公司和小额贷款公司加大对试点镇基础设施和项目建设的信贷投放。

  (四)完善政策保障。一是创新户籍管理制度。放宽试点镇落户条件。建议实行按居住地和就业地确定身份的户籍登记制度。对在城镇具有合法固定住所和稳定职业的农民,只要申请即可办理落户手续。二是完善公共服务体系。建议加快就业、住房、教育、医疗、社会保障等与户籍制度相关的配套制度改革,推进城乡社会保障制度并轨,逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇,引导非农产业和农村人口向城镇转移。三是加大用地政策支持力度。建议对试点镇建设用地指标由国土部门单列优先安排,对重大基础设施、产业和公共服务项目的急需用地优先保障。积极开展农村集体土地产权改革试点,鼓励农村集体建设用地依法流转,建立农民宅基地有偿退出机制,探索有效的土地流转方式和补偿机制。支持和鼓励探索节约集约用地新模式,建立城乡建设用地增减挂钩、城建与土地开发整理挂钩的土地利用制度,采取迁村腾地、低丘岗地开发、低产田改造等措施,扩大用地增量,拓展开发空间。

  (五)创新行政体制。

  一是调整机构设置。按照精简统一效能的原则,合理设置试点镇机构。建议试点镇设党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、村镇建设管理办公室、农村工作办公室5个副科级内设机构。设财政所、综合行政执法大队2个直属副科级事业单位。设国税分局、地税分局、工商分局、法庭、派出所、司法所和规划建设分局、国土资源管理所、水利站、林业站、交通管理站等延伸派驻机构。所有派驻机构,实行主管部门和驻地镇党委政府双重领导体制。

  二是合理核定人员编制和领导职数。建议核定试点镇机关行政编制50名。领导职数设党委委员9名,其中党委书记兼人大主席1名(高配为副县级);党委副书记3名,其中1名兼任镇长;副镇长或其他党委委员分别兼任内设机构负责人。

  三是扩大干部管理权限。试点镇党委对副科级干部的调配和使用具有建议权,对中层干部具有考察权和任免权,实行中层干部任免报备制。允许试点镇在核定的人员编制内,根据工作需要合理调剂使用人员。

  四是下放行政审批权。按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则,赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。试点镇直接管理的单位,其行政审批权由镇政府负责。对法律、法规、规章明确规定由县(市、区)主管部门行使的,建议按照法定程序,采取委托授权方式,下放给试点镇行使。建议下放的行政审批权:(1)镇级投资项目建议书、可行性研究报告、初步设计批复及竣工验收;企业投资建设项目及技术改造项目核准、外资项目核准、备案;500万元及以下招标项目招标核准。(2)辖区内电力设施保护区内施工建设审批;酒类流通备案登记。(3)辖区内临时爆破作业许可;大型群众性活动安全许可;旅馆业、公章刻制业许可证核发;影响道路交通占用、挖掘道路、跨越穿越道路架设管线设施许可;户口准迁许可;临时居民身份证核发;机构印章刻制审批。(4)辖区内婚姻登记、农村“五保”供养及最低生活保障登记。(5)辖区内人力资源服务机构设置及其业务范围审批;社会培训机构办学资格审批;特殊工时制度审批。(6)辖区内农村宅基地审批、登记;临时用地审批;建设项目用地预审。(7)辖区内建筑施工许可;供水设施施工、维修、改动审批;建筑工程竣工验收备案证核发;施工图纸设计审查备案;城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务许可;环卫设施迁移、拆除、封闭核准;建筑垃圾处置核准;户外广告设置许可;城市绿地、树木管理审批;城市排水、临时挖掘占用道路许可。(8)辖区内排污许可;建筑企业夜间施工审批;一般项目环境评价准入、试生产核准及竣工验收备案。(9)辖区内砍伐乡村公路树木许可;乡道建设项目施工许可。(10)辖区内农作物种子、果茶蚕桑种子、苗木生产经营许可;专门经营不再分装的小包装种子、委托代销种子登记和种子广告审定;农药经营许可;动物防疫合格证核发;动物检疫审批;动物诊疗许可;种畜禽生产经营许可证核发;兽药经营许可证核发;乡村兽医从业资格备案;畜禽养殖场登记备案;动物经纪人登记备案;饲料兽药经营品种审核登记。(11)辖区内取水及河道采砂许可、开发建设项目水土保持方案验收;水利基建项目初步设计审批;河道整治工程建设方案及河道管理范围内项目的审批。(12)辖区内音像制品(零售)经营许可;娱乐场所设立许可;出版物经营设立许可(零售);印刷企业设立许可(打字复印);体育市场经营许可;营业性演出审批。(13)辖区内公共场所卫生许可。(14)辖区内餐饮服务环节餐饮服务许可。(15)辖区内生育证核发。(16)辖区内林木采伐许可证核发;木材经营加工许可证核发;林木种子生产经营许可证核发;森林防火期林区野外用火审批。(17)辖区内烟花爆竹经营许可证的核发(零售)。(18)辖区内农民专业合作社登记;户外广告登记;个体工商户登记;个体户食品流通许可证登记审批;个人独资企业或合伙企业设立登记。(19)辖区内税务登记;开业、变更和注销、验证和换证、停业和复出、外出经营报验核准;固定资产加速折旧备案;地税普通发票领购审批;企业集中提取技术开发费审批。

  五是下放综合执法权。对试点镇范围内的行政执法权,建议采取直接下放和委托等方式下放给试点镇行使。建议下放的行政执法权:(1)规划建设行政执法及违法案件立案、处罚。(2)环境污染防治监察及违法排污案件调查处理。(3)国土资源行政执法及违法案件调查处罚。(4)水资源保护综合行政执法及违法案件立案、处罚。(5)安全生产行政执法及违法案件立案、处罚。(6)房地产市场监察及违法案件立案、处罚。(7)劳动保障行政执法及违法案件立案、处罚。(8)交通运输综合行政执法及违法案件处罚。(9)文化体育、新闻出版、文物保护、非物质文化遗产、广播电影电视综合行政执法及违法案件处罚。(10)食品安全监管执法及违法案件调查处理。(11)药品监督管理行政执法及违法案件调查处理。(12)公共服务场所、医疗市场、生活用水卫生行政执法及违法案件调查处理。(13)动物卫生监督行政执法及违法案件调查处理。(14)农业综合行政执法及违法案件调查处理。(15)牲畜屠宰、酒类流通、电力、成品油等经济商务行政执法。(16)对行政机关及监察对象的监督权(提出监察建议);对违反行政纪律行为的初核。

  信息来源:宜昌市委编办

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