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宜昌城市建设管理体制机制创新调查报告
时间:2013-07-15       

  创新城市建设管理体制机制,加快宜昌特大城市建设进程,是省第十次党代会、市第五次党代会赋予全市人民的神圣使命。最近,按照市委安排,在集中考察武汉、襄阳、咸宁、洛阳、徐州、南通、镇江、扬州等先进城市后,市委副书记王兴於同志组织市委编办、住建、城管、规划、财政、国土等部门,对城市建设管理体制机制进行了专题调研。调研组先后召集各区、市直相关部门、有关企业家代表进行座谈,专程赴武汉、洛阳、徐州等地进行再考察、再学习,通过广泛深入调查研究,总的印象是:宜昌城市建设管理体制在过去实践中发挥了阶段性历史作用,但随着城市发展提速,已与建设现代化特大城市要求不相适应。着眼宜昌未来发展,我们认为创新城市建设管理体制机制已势在必行。

  一、历史地看,过去体制机制的作用可圈可点

  长期以来,宜昌城市建设管理实行的是“市级政府主导,规建管高度集中”的体制,管理机构设有住建委、城管局、规划局、房管局等,机构齐全,分工较细。这种体制伴随我们的城市一路走来,使宜昌实现了从小城市到中等城市,从中等城市到大城市两次历史性跨越,城市规模不断扩大,城市功能不断提升。客观地讲,这种体制机制发挥的积极作用不可低估,可圈可点。

  (一)在城市发展中发挥了主导作用。主要体现在规划的集中管理上,规划高度统一,发展便健康有序。城市的总体规划、分区规划、控制性详细规划都由市级编制和控管,源头控制很好,建设没有乱套。城市在发展过程中,没有出现因乱搭滥建而造成建设秩序混乱,没有出现因城市规模扩大而造成交通拥挤,没有出现因盲目扩张而导致像鄂尔多斯那样的城市“空心化”现象。这种市级主导的体制,支撑了城市良性扩张。通过多年努力,宜昌城区形成了“五纵十横”城市道路网络,城市骨架不断拓展。中心城区建成区面积由2006年的71平方公里拓展到110平方公里,常住人口由84万增加到123万。沿江大道片区、发展大道片区等新区面貌焕然一新。尤其是做到了开发与保护并重,江南、平湖半岛等区域生态保护良好,给城市扩容提质留下了巨大空间。

  (二)在基础建设中发挥了主体作用。多年来,城市建设实行“市级主导、统一规建”模式,其明显优势在于“高位推动,保障有力”,可以直接调集各种资源,合力推动重大项目建设。10多年来,我们修建了夷陵长江大桥、西陵长江大桥、宜昌长江公路大桥三座跨江大桥,开工建设骨干市政项目300多个,新建和改造城区道路200公里、城市排水排污管道400多公里,建成污水处理厂8个,城区污水处理率达到90%,垃圾无害化处理率达到91%。沿江大道、城东大道、发展大道、运河公园、临江溪污水处理厂等一批重大基础项目相继建成;火车东站、广电中心、行政服务中心、万达广场等一大批公共服务项目相继投入使用;三峡企业总部经济园、华祥商业中心等一大批重点项目顺利推进。城市承载能力极大提升,服务功能显著增强。

  (三)在文明创建中发挥了统领作用。权力高度集中,指挥就更加有力,有助于集中力量办大事。在文明创建中,我们举全市之力,连克“六城”。先后获得“全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市、中国优秀旅游城市、国家森林城市”称号。特别是在创建全国文明城市中,我们从动议、部署到创建,市级顶层设计,统筹谋划,通盘考虑,周密安排,一举摘取“全国文明城市”桂冠,在全省首开先河。在社会管理创新中,从谋划到安排,市里统揽全局,集中协调,探索建立了以人为本的网格化管理、信息化支撑、全程化服务“一本三化”社会管理新体系。社会公众安全感和满意率位居全省市州首位,连续两届被评为全国社会治安综合治理优秀地市。示范经验受到中央肯定,并在全国推广。在城市环境综合整治中,市级政府主抓,财政集中投入,实施背街小巷改造、美化亮化、菜市场标准化建设等惠民工程,构建“大城管”、“数字化”、“常态化”、“长效化”城市管理格局,城市管理水平极大提升,连续两次在全省城市管理综合考核中荣获第一名,连续五届荣获湖北省城镇规划建设管理“楚天杯”奖。

  (四)在企地共建中发挥了协调作用。协调层次越高,对接力度越大,有助于企地凝心聚力,共促发展。宜昌是三峡工程所在地,在宜中省企业多,如中国长江三峡集团公司、葛洲坝集团等,规格都比较高。很多事情由市级层面去沟通、去协调,更容易达成共识。前些年,我们积极支持葛洲坝集团剥离办社会职能,将葛洲坝集团学校、医院等纳入地方管理,实现了由“企业办社会、企业建城市、企业管城市”向“政府办社会、政府建城市、政府管城市”转变,葛洲坝片区顺利全方位融入中心城区。近几年,葛洲坝集团按照宜昌城市规划,加快基础设施建设和旧城改造步伐,先后改造集贸市场9个,建设垃圾中转站12座,建设各级医疗卫生机构42个,修建道路50条、桥梁10座。在新一轮城市总规修编中,我们把三峡坝区纳入城市总体规划,使坝区组团与中心城区逐渐实现一体化发展。我们依托三峡开发总公司,积极开展对口支援,引进了娃哈哈、汇源、均瑶、森达、双汇等40多家知名企业落户宜昌,累计到位资金超过400亿元,为宜昌产业发展注入了新的活力。

  二、辩证地看,现行体制机制的功能捉襟见肘

  体制机制是时代的产物,不可能一劳永逸。随着宜昌由大城市向现代化特大城市转型,现行高度集中的体制机制,其局限性和不适应性逐渐暴露出来。主要表现在:

  (一)规划权限纵向到底,影响管理效能。 规划是城市建设的龙头,是政府统筹、协调社会经济发展的重要手段。规划要高度统一,而不是高度统管。宜昌现行的城市规划管理,市级规划部门几乎是“一竿子插到底”,不论是总规、控规,还是修建性规划和专项规划,都由市里统管,战线长、人手紧、任务重。一是规划管理体制不顺。夷陵区、高新区和猇亭区三个规划部门虽名为分局,实际上还是属地管理,市规划局缺少控制力。远城区规划管理形同虚设。坝区三镇、龙泉、鸦鹊岭、白洋、红花套、高坝洲等,已纳入新一轮城市总体规划。但这些外围组团的规划权仍分属各地,规划管理没有得到及时控制,乱搭乱建依然严重,难免给今后开发带来难度,增加压力。二是规划调研难以深入。城市建设快速发展的过程中,需要在总规的框架内,对控规及修建性规划进行及时、科学调整,而市规划系统(含分局)总共只有68人,要管200甚至300平方公里的规划编制,压力相当大。有些项目在详规编制中,求了速度,缺了深度。三是监督管理鞭长莫及。《城乡规划法》规定:“依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改”。而我们现有规划力量难以做到监管全覆盖。据了解,由于缺乏监管,有的建设项目没有经过法定程序,区一级就作了调整。四是项目审批速度太慢。城区规划部门,西陵、伍家岗、点军三个分局为直属分局,不具备独立的规划管理权,只能“受理”,不能直接“办理”。项目审批运转过程中,转送环节多,审查力量少,审批忙不赢。

  (二)建设责权横向到边,缺少开发合力。市区两级在城市建设上,责任分工不合理,城市基础设施从计划、组织、管理,再到实施,基本由市级负责。这种城建体制,客观上造成了市级建设任务繁重,协调工作量大,吃力不讨好。同时,也制约了城市建设活力的发挥。按照现行城建分工,区里只管拆迁,不管建设,积极性不高。区里同志说,他们是“责任无限大,麻烦无限多,利益无限小”。此外,引入社会资本及市场主体力度不大,无法适应跨越式建设要求。

  (三)土地权益过于垄断,制约新区建设。按照新一轮城市总体规划,“十二五”末城区人口要达到200万、建成区面积达到200平方公里,加快新区开发是必由之路。但从我市实际看,土地权益过于垄断,一定程度上制约了新区建设。一是土地收益过于垄断,影响区级开发能力。建设用地由市里集中储备,区里没有收益权。区里既无融资手段,又无建设能力。二是土地出让规模过小,影响城市建设速度。据了解,土地长期采取“饥饿”式出让。这种做法,从追求土地价值的角度看,无疑有利于实现资源效益最大化,但用发展的眼光看,却一定程度上制约了城市规模拓展。如城东大道片区的开发,前六年,我们聘请国家一流规划机构,编制了一个高水准的新区规划,提出要“依山就势,显山露水,构建一座生态新城”。但由于土地二级市场土地出让过慢,这个区域至今多处还是毛地。中国城市化进程可能就是20年以内的事情,宜昌城市要做大做强关键在今后黄金十年。机不可失、失不再来。要算发展帐、长远账、综合帐,我们丧失发展机遇带来的损失,可能会远远高于我们囤地所取得的收益。

  (四)城市管理大包大揽,导致责权不清。一是市级包揽过度。市政维修、环境卫生、园林绿化和城管执法职能集中在市级层面,市城管部门不堪重负。市里压力大,区里意见大。有人形象比喻,是“老子管了儿子的事,老子很累,儿子很烦”。二是管理体制不顺。西陵区、伍家岗区为市、区两级共管,点军、猇亭和开发区为区级独管,葛洲坝辖区为市城管局托管。管理体制复杂,协调难度较大。三是权责关系不清。突出表现在城管执法上。虽然市、区两级分别成立了城管执法局,但人事权、财权等都集中在市级,区里只有执法责任。权责分离,影响了区级执法积极性,经常出现“管不着、无人管”等问题。四是管干分离不彻底。市环卫处、绿化处、市政处既是事业单位,又是作业公司,事企不分,不符合市场规则。

  (五)市级财权过于集中,挫伤区级激情。多年来,按照“集中财力办大事”思路,市级把有限的财力适当集中,用占城区75%左右的资金,承担了城市基础设施建设、重大项目招商引资以及社会事业发展等重大事务,保证了城市发展需要。但是,市区共享收入“六四分成”体制,市里得大头,区里只得小头;与城市建设管理相关的税费(土地出让金、城建维护税、城建配套费等)由市财政收取与支配,区级没有分享;加上金融、保险、电力、石油、铁路、烟草等行业的税收征管在市一级,区里没有得到相应收益,导致区级财力较弱。一些应由区里负担的建设项目,因事权与财权不相匹配,区里心有余而力不足。同时,对各区财力分配不尽合理,个别区困难较大。由于区与区之间原有基础有差异、发展水平有差异、支出负担有差异,现行分配办法,造成了各区财力不均衡。从一般预算收入看,2011年,西陵、伍家岗、高新区分别为3.8亿元、2.78亿元和3.1亿元,而点军、猇亭只有0.6亿元、1.6亿元。西陵区是点军区的6.3倍。从财政一般预算支出减去省市专款后的情况看,2011年,高新区、西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区分别为3.97亿元、4.2亿元、3.06亿元、1.88亿元、1.8亿元。点军区比西陵区少2.32亿元。随着城区规模扩大和大量市级职能下放,区里同志普遍要求对市、区财政体制作适应性调整。

  (六)融资平台主体单一,影响建设速度。目前,我市城市建设融资主要依托市城投公司,市级其他几家融资平台,如财投、夷陵国资、交通、国土、东山建总等,因受资产、资金、人才和融资渠道等多方面的影响,在城市建设中发挥的作用十分有限。市城投公司自2002年成立以来,抓住政策机遇,加速发展,资产总量达到157亿元,为城市建设筹措了70亿元资金。但融资主体仍显单一,投融资能力不尽如人意。城投公司不仅负责融资投资,还负责土地一级开发、基础设施建设等。城投的同志干得很累,抱怨说:“城投是个筐,都往里面装,拖累大,吃不消”。但区里特别是园区的同志又认为,我们融资平台的融资功能发挥不够,资金瓶颈仍然突出,城市特别是工业园区基础设施建设滞后,与襄阳、黄石等地相比,差距十分明显。融资平台、融资能力与城市建设的巨大投资需求不相适应,资产资源的利用不充分。

  三、发展地看,体制机制创新关键在扩权强区

  借鉴外地经验,结合宜昌市情,我们认为,创新城市建设管理体制,应该立足宜昌城市转型发展实际,着眼于现代化特大城市目标,按照统分结合、上下联动的思路,理顺市区两级关系,抓大放小,扩权强区,真正发挥区级政府在城市建设管理中的主体作用,形成建设特大城市的强大合力。

  (一)城市规划要统分结合。一是合理调整机构职能。为确保规划管理高度统一,建议尽快理顺市规划局与各分局关系。对西陵、伍家岗、点军规划分局继续实行垂管体制;对高新区、猇亭、夷陵规划分局实行共管体制,借鉴武汉市做法,对以上两个分局的领导干部实行双重管理,以市规划局党组管理为主。同时,还要考虑坝区三镇、龙泉、红花套等外围组团的规划机构问题,切实构建“统一畅通,便捷高效”的管理体系。二是科学界分管理职责。规划管理必须高度统一,这一点不可置疑。但规划系统内部应该适度分权。要调整理顺市局与分局机构职责,充实分局力量,强化分局职能。三是合理划分管理权限。参照武汉市做法,合理授权,分级负责,将城区工业项目、限价房项目除“招拍挂”环节外的审批事项,经济适用房、廉租房、公共租赁房项目的选址意见书、建设用地规划许可、规划建筑方案审批、建设工程规划许可等事项交由分局办理。四是优化审批服务。严格建设项目规划选址,宽松一般单体项目选址;严格控制性详规的审批管理,宽松一般单体项目方案的审批;严格规划程序管理,宽松对各个具体环节的管理。同时,优化信息咨询审批办事程序,提高办事效率。

  (二)城市建设要市区联动。借鉴武汉、洛阳等地做法,本着“统分结合、多方参与、权责一致”原则,改革项目建设体制,构建主体多元的城建项目推进机制。一是明确市区两级职责。合理划分项目建设权属。除隧道、桥梁等重大基础设施和重大骨干项目、城区主干道外,对各区范围内的次干道、支路、管网等基础设施及绿化等项目,实行属地管理、区投区建,下放各区负责建设和管理。二是完善旧城改造机制。实行“市级主导、区级主体”,统一拆迁补偿政策标准,规划先行,拆迁跟进,分期改造,成片开发。三是创新新区开发模式。实行“市级统筹、分片而治”。市级成立新区管理机构,统筹指导各新区的建设与发展。各新区设立管委会,采取“行政+公司”模式,市场运作,盘活土地,自求平衡,滚动开发。四是优化项目审批流程。统一审批要件和程序标准,采取整合流程、提前介入、下放权力、并联审批和电子化审批等方式,精减审批环节,提高审批效率。加大竞争力度,支持施工图审核中介组织适度发展,促进审图提速提效。

  (三)城市管理要重心下移。一是创新城市管理体制。按照“市级宏观统筹、区级具体实施”的思路,科学合理划分市区两级事权财权,强化区级政府的主体地位和作用,建立市管全局、区管具体、运转高效的城市管理体制和运行机制。二是调整市区两级城市管理职责。按照重心下移、属地管理原则,将城市管理执法、环境卫生作业、市政设施维护、街道绿化、小型基础设施建设、物业管理、房屋征收等部分作业事权和行政审批权下放到区。三是建立作业竞争机制。培育市场主体,建立作业任务公开招标和作业队伍市场准入退出等制度,鼓励和扶持有资质、有能力的社会单位和个人参与城管维护作业竞争。现有的市政设施、环境卫生、园林绿化的维护管养任务,面向社会公开招标,实现“以费养事,作业外包”。四是建立绩效考评机制。设立城市管理奖惩专项资金,由市区两级按比例出资,实行专户管理,用于对各区城市管理工作考核评比、奖惩兑现。

  (四)融资渠道要海纳百川。一是加强融资平台建设。武汉市自2002年以来,按照“适度负债、超前建设”思路,先后组建 了城投公司、地产集团、经发投资公司、地铁集团、环投公司、水投公司、园发公司等7大城建投融资平台,构建起多元化城市建设投融资体制,为加快城市建设提供了强大的金融支撑。建议借鉴武汉经验,一方面做大做强城投公司和高新投资公司(简称宜昌高投),突出市城投公司和宜昌高投的主体作用,通过财政资金补充、政府资产注入、土地收益返还等形式,扩大资产规模,增强融资能力。另一方面,整合水利、土地、交通、房产、林业、人防、移民等资源,重点搭建3—5个市级投融资平台。抓紧谋划组建公租房公司。同时可考虑支持有条件的区搭建融资平台。二是创新投入机制。坚持“政府引导、社会参与、市场运作”,建立政府、企业、社会等共同参与的多元投资机制,促进投资主体多元化、融资渠道多样化、运作方式市场化。三是用好金融政策。精心策划和包装一批重大项目,挤进国家和省计划笼子,争取更多专项资金支持。深化与金融机构战略合作,创新银政、银企合作机制,引导金融机构加大对城建项目的支持力度。四是创新融资模式。综合运用政策撬动、土地经营、项目融资等手段,采取 BT、BOT 等模式,盘活各种资源,形成投资、经营、收益良性循环,实现可利用资源的最大化。

  (五)新区开发要产城共进。一是产城规划要统筹。根据新区功能定位,统筹考虑产业发展与城市建设,同步做好产业规划和新区规划,使产业布局、资源利用、环境保护、配套设施等相衔接、相协调、相统一。二是基础设施要先行。基础设施是经济社会发展的先导。产业布局到哪里,基础设施就应先行到哪里。道路、供水、供电、供气、广播电视、通信设施等硬件设施要适度超前,为产业项目创造落地条件。三是城市功能要配套。城市功能配套完善,能够更好地吸引人气、汇集商机,方便群众生产生活。要紧跟园区发展,加快配建学校、医院、公交、餐饮、娱乐、购物等基础设施和公益项目,真正把产业新区建成生态新城。四是产业布局要集群。坚持集群集约,引导相关产业集聚发展、循环发展,延伸产业链,形成产业群。

  (六)财政土地要合理分权。坚持以“事”为中心,转变观念,调整财政土地政策。一是调整市区两级财政体制。做大区级财政收入规模,减少税收分配级次,实行“收入下划、核定基数、增量分成、同增同减”办法,除市级固定收入外,市区共享收入全部下划作为区级收入,财力市区分享。按照“事权与财权相匹配”原则,合理划分市区两级事权,同时划转相应的财力,充分调动各区理财的积极性。二是完善市区土地出让收入分配体制。将城区工业项目土地出让收入调整为区级财政收入,综合征地拆迁成本和规费计提缴纳由区级承担,商服、住宅等经营性用地的土地出让收入市与区按比例分享,土地成本按收入比例安排。提高市区两级做大土地收益的积极性。三是完善城市土地经营机制。参照武汉市做法,可考虑在有需要有条件的区建立土地储备分中心,分片测算土地征收、基础设施投入与土地收益的平衡关系,探索多元主体进行一级土地开发模式。四是提高土地利用价值。借鉴上海新区土地开发“两级循环、滚动开发,政府宏观控制,市场自由运作”模式,按照“政府垄断一级市场,放开搞活二级市场,提高土地使用效益”原则,将经过配套升值后的土地通过招标等方式对外出让,既使土地开发商获取土地增值收益,又确保政府土地收益回收,形成“土地储备—系统开发—熟地投放—资金回笼—土地储备”良性循环。

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